案情

2012年3月，许某因自己从事生产经营的厂房年久失修，遂决定将原厂房推倒，欲翻建成6层住宅楼。此后，许某未经任何部门审批，进行翻建，已经建成一层主体。某国土资源局发现许某擅自建房后决定立案查处，认为许某建房违反了我国土地管理法第四十三条的规定，属非法占地。根据土地管理法第七十六条的规定，国土资源局于6月6日对许某作出如下处罚：责令退还非法占用的土地；没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；按每平方米3元的标准进行罚款共3780元。许某不服国土资源局的行政处罚，提起了行政诉讼，请求法院撤销国土资源局的行政处罚决定。

法院在审理中查明，2012年6月5日，某城乡规划局以许某建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了我国城乡规划法第四十条的规定，属违法行为。城乡规划局依据城乡规划法第六十四条，对许某作出《拆除通知》，限许某自接到通知3日内自行拆除建筑物，否则将依法予以强制拆除。该《拆除通知》在许某提起不服国土资源局的行政诉讼案件时已经生效。许某在诉讼中诉称，城乡规划局已经对其建房行为作出了处理，国土资源局不能重复处理。国土资源局辩称，国土资源局依法查处许某非法占地，事实清楚，法律依据充分，结果适当，请求法院维持。


分歧

一种意见认为，许某翻建房屋的行为违反了土地管理法第四十三条的规定，属于违法占地，国土资源局依法对其作出处罚决定并无不当。至于城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是由于许某的建房行为违反城乡规划法的相关规定所致，与国土资源局的处罚并不矛盾，二者均系依法作出，又不违反行政处罚法第二十四条的规定，所以不能以城乡规划局的决定影响国土资源局的决定为由撤销国土资源局对许某的处罚。

另一种意见认为，国土资源局对许某的处罚违反了一事不再罚的原则，其处罚的第二项“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”与城乡规划局作出的拆除违法建筑的决定相冲突，客观上形成了二者不能同时得到执行的尴尬局面。由于城乡规划局的拆除决定在先，因此，国土资源局作出的行政处罚违反了一事不再罚原则，对国土资源局作出的行政处罚应当撤销。


评析

该案涉及一个法理学上的概念，即一事不再罚原则。一事不再罚原则是指对于违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则作为行政处罚的一个基本原则，目的是在于体现过罚相当，防止行政机关重复处罚，保护行政管理相对人的合法权益。我国的行政处罚立法虽然没有明确确立一事不再罚原则，但行政处罚法第二十四条明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定虽只针对罚款类处罚，但它却涵盖了对同一个违法行为不得进行同种类处罚的基本内容，使法理学上的一事不再罚原则狭义成为补充处罚原则，即对同一个违法行为除行为罚以外不得给予同种类处罚。

就本案而言，城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是依据城乡规划法的相关规定作出的，它名为《拆除通知》，实质上也是一种行政处罚，具备了行政处罚的基本要件，由行政执法机关依法作出，其处罚的内容是拆除建筑。按照上述原则，国土资源局就不能再对建筑物作出处罚，否则，国土资源局对违法建筑物作出的任何处罚对于拆除建筑物都是无意义的。本案中，国土资源局在城乡规划局作出《拆除通知》后又作出的处罚决定第二项是没收违法建筑，这样，就产生了不同执法主体作出的同类罚。对于一个建筑物，不同行政机关作出了两种根本无法同时得到执行的行政处罚不仅是荒谬的，也是违反行政法的基本原则即一事不再罚原则的。据此，国土资源局作出的该项处罚应当给予撤销。对于许某的非法占地行为，国土资源局作出的责令退还非法占用的土地、罚款等处罚决定属于补充处罚，法律依据充分，国土资源局是有权作出的。

综上，笔者认为，根据行政处罚法第二十四条规定，结合行政法学的基本理论，适用一事不再罚原则应把握以下三个方面的涵义：同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚；违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容互为前提，互为补充，缺一不可。


（作者单位：河南省焦作市中站区人民法院）
江苏省常州市人民政府


常政发〔2006〕117号



关于颁发常州市道路旅游客运安全管理办法的通知

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　现将《常州市道路旅游客运安全管理办法》颁发给你们，望认真贯彻执行。

二○○六年九月十三日


常州市道路旅游客运安全管理办法

　　第一条 为加强我市道路旅游客运管理，维护游客和旅游客运经营者的合法权益，保障游客人身、财产安全，根据国务院《旅行社管理条例》、《中华人民共和国道路运输条例》和交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》、国家旅游局《旅游安全管理暂行办法实施细则》等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条 本市从事道路旅游客运和经营旅游业务的单位，均必须遵守本办法。
　　第三条 本办法所称道路旅游客运是指以运送游客游览观光为目的，其线路一端位于风景区、名胜古迹、休闲度假区等旅游点的旅客运输方式。
　　第四条 从事道路旅游客运的经营者（以下简称“旅游客运公司”）应当实行公司化经营和管理；投入营运的旅游车辆技术状况必须符合国家有关规定。
　　第五条 旅游客运公司应当加强内部交通安全管理工作，建立、健全内部交通安全制度，确定一名负责人组织实施内部交通安全工作，保障交通安全投入，改善安全条件，教育本单位人员遵守道路交通安全法律、法规，接受公安机关交通管理部门依法进行的监督检查。
　　第六条 旅游客运公司应当加强对旅游车辆的安全维护和保养，按照“一车一档”建立旅游车辆技术档案，及时、完整、准确记载旅游车辆基本情况、主要部件更换情况、修理和二级维护记录、有关部门对车辆的交通安全技术检验报告、车辆保险情况、承运人责任险情况、车况安全定期检查记录、车辆变更登记情况、行驶里程记录、车辆故障记录、车辆交通安全记录等事项。
　　第七条 旅游客运公司应当按规定为游客投保承运人责任险；旅游业务经营者应当按规定投保旅行社责任险，为游客办理旅游意外保险。
　　第八条 旅游客运公司应当加强对从业人员的安全教育、职业道德教育和操作规程培训；严禁不符合规定条件的驾驶员驾驶旅游客运车辆。承接长途旅游业务，旅游线路为普通道路单程超过400公里、或旅游线路为高速公路单程超过600公里的，应当配备两名以上驾驶员；同一地点包车在5辆以上的，客运公司应当派安全管理人员随车带队；驾驶人员连续驾驶时间不得超过4个小时。
　　第九条 旅游客运车辆应当随车携带合法有效的“五证一单”，即：《车辆行驶证》、《道路运输证》、《旅游标志牌（包车标志牌）》和驾驶人员的《驾驶证》、《从业资格证》以及客运公司盖章的《行车路单》。证、牌、单不全的车辆不得作为旅游客运用车。驾驶员要主动接受用车单位或导游对“五证一单”的查验。
　　第十条 旅游业务经营单位包用旅游车辆，必须使用“五证一单”齐全、有效、合法的旅游车辆。
　　第十一条 旅游业务经营单位与旅游客运公司发生业务往来应当签订合同；每次用车必须严格查验“五证一单”，严禁使用 “五证一单”不全的车辆。
　　第十二条 旅游业务经营单位每次用车必须要求随车导游或领队向旅游车驾驶员索取旅游客运公司盖章的《行车路单》，并在用车结束后将《行车路单》交旅游业务经营单位随同所运载的游客所签的旅游合同一并作为完整的业务档案保存；保存期限与旅游合同保存期限相同。
　　第十三条 旅游业务经营单位有下列情形之一的，由旅游行政主管部门分别情况作出处罚：
　　（一）使用“五证一单”不全车辆，提供的服务不能保证游客人身、财物安全，未按规定办理有关保险的，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，建议省旅游行政管理部门吊销《旅行社业务经营许可证》；
　　（二）招徕、接待游客旅游，未制作和保存完整业务档案的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处3000元以上1万元以下的罚款。
　　第十四条 旅游客运公司有下列情形之一的，由道路运输管理机构分别情况作出处罚：
　　（一）不按规定维护和检测客运车辆的，责令改正，处1000元以上5000元以下的罚款；
　　（二）未按规定投保承运人责任险的，责令限期投保；拒不投保的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围；
　　（三）不按规定携带《道路运输证》的，责令改正，处警告或者20元以上200元以下的罚款；
　　（四）不按约定的起始地、目的地和线路行驶，或者在游客运输途中擅自变更运输车辆或者将游客移交他人运输的，责令改正，处1000元以上3000元以下的罚款；情节严重的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围。但如运输途中车辆发生抛锚或者事故无法运行的情况除外；
　　（五）使用擅自改装或者擅自改装已取得《道路运输证》的客运车辆的，责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款；
　　（六）未取得《道路运输经营许可证》，擅自从事道路运输经营的，责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。
　　第十五条 当事人违反道路交通安全法律、法规的，由公安机关交通管理部门依照道路交通安全法律、法规处罚。
　　第十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第十七条 公安、交通、旅游等行政管理部门应依法履行职责；其管理人员应当秉公办事，严格执行法律、法规；对滥用职权、以权谋私、刁难经营者的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
　　第十八条 本办法自2006年10月1日起施行。2002年9月5日市政府颁发的《常州市道路旅游客运管理办法》（常政发〔2002〕163号）同时废止。