国务院办公厅


国务院办公厅关于开展集贸市场专项整治工作的通知
国办发（2002）15号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
改革开放以来，我国各种形式的集贸市场发展迅猛，遍布全国城乡，在衔接产需、引导消费、解决就业、促进市场经济发展等方面发挥了积极作用。但在发展过程中也存在着管理粗放、经销假冒伪劣产品、偷税漏税、布局不合理等突出问题，有的集贸市场甚至成了“偷税漏税的特区，假冒伪劣商品的集散地，藏污纳垢的庇护所，执法部门进不去的‘独立王国’”。这不仅扰乱市场秩序，损害消费者的合法权益，还带来了一系列社会和经济问题。为此，国务院决定，从现在起，用半年左右的时间，在全国范围内开展集贸市场（包括各类工农业生产资料、日用消费品、农副产品及中药材等商品交易市场）专项整治工作。经国务院批准，现就有关问题通知如下：
一、突出重点，明确目标
集贸市场专项整治要点面结合，突出重点。各地要结合本地区实际，重点整治辐射面广、群众反映大，假冒伪劣、偷税漏税及社会治安等问题比较严重的集贸市场；重点查处集贸市场内与工农业生产和消费者日常生活密切相关的各类假冒伪劣食品、中药材、农副产品、重要工农业生产资料、汽车（摩托车）零配件、家用电器、建筑装饰材料等商品。要通过抓正反两方面的典型，尤其是树立好的典型，带动面上的工作。浙江、广东、河南、河北、湖北、湖南、山东、安徽、辽宁、四川、陕西等省集贸市场数量多、交易量大，要将本省在全国范围内有影响、集贸市场较为集中的地区作为重点，集中力量开展专项整治；其他省、自治区、直辖市也要确定整治的重点地区。
各省、自治区、直辖市要对本地集贸市场情况进行摸底排查，制定方案，并于3月20日前将本地确定重点整治的地区和市场名单报工商总局。工商总局会同有关部门选择20个市场作为全国整治的重点。
各地要按照全面检查、突出重点、严格监管、完善制度、标本兼治的要求，集中时间、集中力量、重拳出击，彻底整治一批危害性大、群众反映强烈的集贸市场。通过专项整治，使集贸市场中销售假冒伪劣商品的违法活动得到有效遏制，市场税收征管工作进一步加强，市场监管制度进一步完善，市场秩序进一步好转，人民群众感到基本满意。
二、整治的主要内容和措施
（一） 清查经营主体。对各类集贸市场主办单位和市场内的经营主体进行一次普遍的清理检查，严格按照企业和个体工商户登记管理的有关规定，审核其主体资格，把好市场准入关。对不符合条件的，限期办理变更或注销登记；对违法经营的，依法进行查处，情节严重的吊销其营业执照；对无照经营的，坚决予以取缔。
（二）严厉查处制售假冒伪劣商品行为。组织开展集贸市场集中执法检查行动，重点查处与工农业生产和消费者日常生活密切相关的假冒商品。依法查处商品销售中掺杂使假，以假充真，假冒或仿冒他人产品商标、名称、包装、装潢，假冒或伪造他人厂名、厂址，以及利用广告或其他手段对产品质量、价格、服务、功效、适用范围等作误导消费者的虚假宣传等违法违规行为，依法从重从快查处一批大要案件。对集贸市场周边地区涉嫌生产、加工、储存假冒伪劣产品的企业或窝点进行严格检查，堵源截流，端窝挖点，确保假冒伪劣商品不流入市场。
（三）强化质量监管。严格检查进入集贸市场商品的质量，重点查处销售无生产许可证、经营许可证、质量合格证的企业生产的产品，以及不合格冒充合格的商品，未经检验检疫或检验检疫不合格的商品，国家明令淘汰的产品，禁止上市销售的产品和变质、失效的产品等。同时，要对集贸市场中的重点商品组织专项质量监督抽查，抽查结果要及时向社会公布，对发现的违法违规行为，要依法组织查处。
（四）强化税收征管。集中开展集贸市场税收专项检查。重点查处虚假申报、隐瞒收入、违法使用发票、应建账而未建账、虚假记账、账实不符等违法行为。坚持查账征收原则，继续推进市场经营业户建账制度。大力开展清理漏征漏管户的工作，运用信息化手段，完善纳税户籍管理。推行使用税控收款机，适时调整税收定额，强化税源监控。加强发票管理，强化以票控税。坚决制止和纠正地方擅自减免税的行为。对不同类型的市场，分别采取设置专门税收机构或委托有关单位代征等方式，强化市场税收征管工作。同时，广泛开展税收法制宣传，强化业户依法纳税意识。
（五）净化市场环境。严厉打击欺行霸市、强买强卖、缺斤少两、坑蒙拐骗、欺诈消费者等违法违规行为。对具有黑社会性质的“肉霸”、“菜霸”、“市霸”等违法分子，坚决依法惩处。同时加强对集贸市场内美容美发、书摊、电子游艺室、网吧等经营场所的管理，取缔各种非法摊点，收缴黄色淫秽等非法出版物品，清除“黄、赌、毒”等丑恶现象。
（六）清除执法壁垒。对涉嫌地方保护、实行“封闭式”管理的集贸市场进行清理整顿，坚决清理与国家法律法规相抵触的地方规章和部门规定，撤销那些名为实施市场“封闭式”管理、实为搞地方保护主义，阻碍执法部门公正执法的“市场管理委员会”、“市场综合管理办公室”等机构，创造良好的执法环境。
（七）完善监管制度。进一步建立健全集贸市场日常巡查制度、“12315”消费者申诉举报制度、经营主体不良行为和良好行为记录档案和公示制度、打假目标责任制等。市场主办单位要按照“谁办市场，谁管市场” 的原则，切实负起市场管理责任。要引导、督促市场主办单位和各类市场经营主体加强自律，做到亮照经营，明码标价，计量准确，照章纳税，诚信守法，文明经商。
（八）严肃执法纪律。严格依法行政，清除执法腐败，做到廉洁执法、文明执法。坚决执行行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，对构成犯罪的，及时移送司法机关。对滥用职权、有法不依、执法不严、执法犯法的有关责任人员，要予以严肃处理。对与违法分子和黑恶势力相互勾结、徇私舞弊、玩忽职守、失职渎职，造成严重后果的，要依法依纪追究责任。
（九）加强舆论宣传。要充分利用广播、电视、报刊等各种媒体，向经营者、消费者及全社会广泛宣传专项整治行动的重要意义，及时通报整治工作开展情况及成果。同时，要曝光一批典型案件，震慑违法分子，教育人民群众，营造打假治劣的良好社会氛围。
（十）着力抓好治本。要深入调查研究，采取治本之策。指导、督促集贸市场主办单位通过引进名优商品进场销售、开办专卖店等形式，提高市场商品的质量和档次，让名优商品逐渐占领集贸市场。在集贸市场内积极倡导并大力推行连锁经营、物流配送和电子商务等现代化的营销方式，通过建立市场主办单位先行赔付和保证金制度等，确保人民群众放心安全消费。
三、加强领导，狠抓落实
（一）地方负责，落实责任制。集贸市场专项整治要坚持“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的工作要求，地方各级人民政府特别是县级人民政府要切实负起责任。要把集贸市场专项整治作为继续深入开展整顿和规范市场经济秩序的一项重要工作，加强领导。落实责任制，把任务和责任逐级分解到有关单位和个人。
（二）明确职责，联合行动。全国集贸市场专项整治工作，由工商总局会同国家经贸委、公安部、税务总局、质检总局、药品监管局等部门负责指导和协调。工商行政管理机关要严把市场准入关，加强对销售假冒伪劣商品违法行为和扰乱市场秩序行为的查处；税务机关要加强税收征管，严厉查处偷逃税款等行为；公安机关要依法严厉打击集贸市场上欺行霸市、强买强卖等各种违法犯罪活动；质检部门要加强对强制检验商品质量的监督检查力度，加强对集贸市场内经营者使用的计量器具以及销售商品的计量监管力度，严禁使用不合格或淘汰的计量器具；经贸部门要采取措施引导集贸市场改进经营方式，推行连锁经营、物流配送等现代营销方式；药品监督管理部门要加强对中药材集贸市场的监管，依法严厉查处制售假劣药品的行为和责任人；信息产业、文化、新闻出版等部门要加强对集贸市场内网吧、电子游艺室、书摊等经营场所的管理，取缔各种非法摊点，收缴黄色淫秽等非法出版物品。各有关部门要按照统一的专项整治方案，根据各自的分工，密切配合，大力协同，齐抓共管，综合治理。
（三）抓好督促检查。国务院将责成工商总局等有关部门组成检查组，适时对重点地区、重点集贸市场整治工作进行督促检查。各省、自治区、直辖市人民政府要组织力量对本地区重点集贸市场整治工作抓紧部署，加强督查，并将贯彻落实情况及时报工商总局，确保专项整治工作取得实效。



国务院办公厅
二○○二年二月二十六日

　　《册府元龟·宪官部》里说：“夫宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”从两汉时候起，担“风宪”之职的监察官员的任命即受到特别的重视，监察官员足够的学识、才干，凛然的风骨、人格，丰富的从政经验、政绩等，都是获得这项任命的必须条件。

一、重气节、修养

疾恶如仇、不畏权贵、清廉自洁、尽忠职守，这是监察官基本的品格要求。身处“权力场”的察人之官，“先正其身，始可行事”，若自身污浊，便无法纠察他人之非法，若是非不辨、贪恋权财、畏首畏尾，也难以胜任纠弹之职，甚至可能与奸佞小人沆瀣一气，败坏官场。宋代司马光曾说：“凡择言官，当以三事为先：第一不爱富贵，次则重惜名节，次则晓知治体”，清官包拯亦言，监察官“自非端劲特立之士，不当轻授”。实践中，历代在监察官选任上，都首重德行。汉代作为选官主要方式的察举制度正是以荐举谏官而开其端。唐时“凡所取御史，必先质重勇退者”。明代朱元璋要求担负“六部”对口监察职责的六科给事中“不爱富贵”而“惜名节”，要求他们“专利国家而不为身谋”，要“国而忘家，忠而忘身”，为朝廷、为皇帝不惜身家性命。清顺治年间上谕:内官考选科道必须才德兼优之员，外官必须钱粮全完，且任内“无参罚者”方准行取。康熙帝一再表示：监察官“若挟其私心，天下必不能治。”因而，拣选监察官当以勤谨、廉洁、公正为必须，“若心术不善，纵有才学何用”。清代，虽然通过捐纳获得官职之风甚盛，但对于科道官职的授与却一向把守甚严，康熙时就明确规定：“凡捐纳岁贡，不准作正途考选科道。”康熙年间规定:降级还级，革职还职者概不选取，监察官须身无瑕疵，品行端谨。

历史上，耿直刚毅的监察官大有人在。汉代魏相，“为人严毅”，宣帝即位后，被任命为御史大夫，一举荡平专权乱政的霍氏集团，为“孝宣中兴”之功臣，史称“孝宣中兴，丙(吉)魏(相) 有声”。东汉后期的侍御史杨秉，先后任四州刺史，“以廉洁称”，拒百万之贿财于门外，尝以“酒、色、财”“三不惑”自许。唐代御史权万纪“性强直，好直言”，以处事明断得到皇帝称许。清代御史曹锡宝在和?权倾朝野之时，弹劾其家人，目标直指其后台权要和?。这些监察官的非常之举若没有“大丈夫”般的气概与高洁的品格做支撑，是不可能勇而为之的。

二、重学识

监察官非学识渊博、明晓律令者，不可为之。汉代的监察官以熟悉法律令为必须的要求。昭宣时期的于定国，由侍御史迁御史中丞，再升迁御史大夫，历任监察官职。他的律学知识乃从小随父亲学习而得，父死后为狱史。汉武帝时担任御史的张汤、赵禹都是法律专家，曾经参与立法工作，张汤作《越宫律》，赵禹作《朝会正见律》，以习法而见长。由这样的法律专家来执风宪之权，当是驾轻就熟。

隋唐科举制实行之后，监察官多需有科举身份。如宋朝的台谏官90%以上有进士身份，南宋时期即使偶尔有非进士者出任宪官，也须先“特赐同进士出身”。靖康年间，荫补入仕的唐恕被任命为监察御史，御史中丞以“有违祖宗条例”为由坚决反对，迫使改任。明洪武年间，在科举考试后要挑选年轻进士入翰林院深造以待重用，名之为庶吉士，其中有一部分人即被指定培养为六科给事中。到清代，法律中已有明确规制：只有进士出身才可考选监察官。顺治时规定:“汉官由贡生出身者,不准考选科道”，康熙时曾有上谕:“汉官非正途出身者，虽经保举，不准考选”，这一制度在雍正时曾一度变通，但随之又加恢复。

三、重能力和经验

一个称职的监察官既要有足够的知识储备，又要有丰富的为政经验，要明察事理，洞晓世事，通达治体，否则，空有满腹经纶而无实战能力，仍然无法胜任。为此，自唐代之后的监察官选任中，一般有相应的资历限制，要求有实际工作的经验。唐代规定，御史必须在地方州县任过职。宋代仁宗时定制，监察官须“两任通判”，孝宗时，监察御史必须有两任县令的经历。明代宣宗宣德年间谕令：“初仕者不许铨除风宪。”英宗正统年间又令：“御史缺，从吏部于进士、监生、教官、儒士出身曾历一任者，选送督察院理刑半年，考试除授。”

经验和资历需要一定的年龄“资本”，年龄过轻者不得任职科道，明时规定，监察官“务得公明廉重、老成历练之人”，“进士年三十以上者，方许赴吏部考选授御史职”。但同时，经验老到而年已衰迈无所作为者，也无法受命巡视、执行公务，当然也被排除在外。清时规定，年龄过轻或在65岁以上者不得选充科道官，年过65岁者，不得保荐监察官。

四、重选任程序

在监察官的选任程序上，两汉时期大多是通过察举方式，由地方官推荐入选，一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的赏识而获得任命。隋代开始，选任权统归吏部。这一改革无疑有助于克服汉代荐举制下“门生故吏”关系带来的官官相护问题。但在唐代，归于吏部的监察官选任权实际上由宰相掌握，由此产生了新的弊端：“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”，无形中，宰相被排除在监察范畴之外。为解决这一问题，宋代中央一级监察官多由“帝王亲擢”。这一改制使得“权重位尊”的宰相被纳入监察视野，监察权摆脱了相权的控制，同时，又使得监察官的任命更加规范化，并加强了监察官职的权威性。明代时期，实行御史巡按制度，出巡者具有“钦差”身份，选任更加严格：每次选派，必须由督察院层层挑选，拟定两名候选人，然后“引于御前，请旨点选。”即由皇帝点差其中一人，以示慎重。

为了慎重人选，在人品、资历等项考察之后，明清时期还对监察官的选拔实行“试职”制度。明宣德年间规定，进士、监生、教官之堪任御史者，须于各道历政三个月，期满视其表现分为上、中、下三等，上、中二等授御史实职，下等送回吏部另加任用。

五、任职回避制度

为防止由于亲故、同籍等关系而造成的请托、作弊行为，中国古代自汉代开始实行任官回避制度，这其中当然包括作为特殊职务的监察官的任职回避。

首先，监察官员不得与其亲属形成职务上的监督与被监督的关系。唐时规定，宰相大臣子弟不得任监察官，以避免父有过，子不便弹劾。《唐六典》规定:“凡同司联事，及勾检之官，皆不得注大功以上亲”，即凡在同一部门职责相联者，及负监察职能的勾检官与同署官员之间，不得有“大功”以上亲属关系。明清时规定，大臣高官子弟不得充任监察官。明时定制：“大臣之族不得任科道”，“凡父兄伯叔任两京堂上官，其弟男子侄有任科道官者，对品改调”。“凡内外官属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆从卑回避”。

其次，地方官回避本籍的规定，自汉代已经开始，东汉的“三互法”中，官员任职首先要回避的就是自身本籍，这一做法在唐代之后成为定制，监察官选任也须遵从这一原则。地区回避的具体范围在中国古代各时期有不同要求，总的来看，越到后来，回避的范围越大，执行越严格。宋代还规定，与本人或本家族有密切利害关系的地区，如本人或其父辈曾经生活过或曾经任职、经商，或有祖产和妻家田产的地区，都在回避范围之内。

明代对官员任职的地区回避问题也比较重视。明初朱元璋时曾实行地方官任用的三大区域互调规则，将全国划为三大回避单元，官员任职须跨地域，实现了所谓“南人官北，北人官南”。

清代规定：“御史应回避本省。”顺治时定制：“督、抚以下，杂职以上，均各回避本省。”清时不仅任职须回避本籍，甚至官员过问家乡政务也被视为不当。

在中国古代，监察官担负着风宪重任，“纠劾官邪”，“匡辅人君”，选择什么样的人来行使这一权力，至关重要。为此，历代统治者在监察官的选拔任用环节建立起了相对完备的制度，强化监察官素质和能力的要求，并在任用过程中实行严格的回避制度，防止亲故关系影响监察职权的公正行使，这些做法为保证监察官职能的有效实现起到了积极的作用。

（作者系烟台大学法学院教授）