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关于发布《证券交易所管理办法》的通知

时间:2024-06-17 14:12:17 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9501
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关于发布《证券交易所管理办法》的通知

国务院证券委员会


关于发布《证券交易所管理办法》的通知

1996年8月21日,国务院证券委员会

上海证券交易所、深圳证券交易所:
为了进一步加强对证券交易所的管理,完善证券交易所管理体制,促进证券市场的健康发展,我委对《证券交易所管理暂行办法》进行了修改,更名为《证券交易所管理办法》。该办法己经国务院批准,现发给你们,请认真遵照执行。

附件:证券交易所管理办法

第一章 总则
第一条 为加强对证券交易所的管理,明确证券交易所的职权和责任,维护证券市场的正常秩序,制定本办法。
第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内设立的证券交易所。
第三条 本办法所称证券交易所是指依本办法规定条件设立的,不以营利为目的,为证券的集中和有组织的交易提供场所、设施,履行国家有关法律、法规、规章、政策规定的职责,实行自律性管理的会员制事业法人。
第四条 证券交易所由中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)监督管理。
证券交易所设立的证券登记结算机构,应当接受证监会的监督管理。
第五条 证券交易所的名称,应当标明“证券交易所”的字样。其部任何单位和个人不得使用“证券交易所”的名称。

第二章 证券交易所的设立和解散
第六条 设立证券交易所,由国务院证券委员会(以下简称“证券委”)审核,报国务院批准。
第七条 申请设立证券交易所,应当向证券委提交下列文件:
(一)申请书;
(二)章程和主要业务规则草案;
(三)拟加入会员名单;
(四)理事会候选人名单及简历;
(五)场地、设备及资金情况说明;
(六)拟任用管理人员的情况说明;
(七)证券委要求提交的其他文件。
第八条 证券交易所章程应当包括下列事项:
(一)设立目的;
(二)名称;
(三)主要办公及交易场所和设施所在地;
(四)职能范围;
(五)会员的资格和加入、退出程序;
(六)会员的权利和义务;
(七)对会员的纪律处分;
(八)组织机构及其职权;
(九)高级管理人员的产生、任免及其职责;
(十)资本和财务事项;
(十一)解散的条件和程序;
(十二)其他需要在章程规定的事项。
第九条 解散证券交易所,经证券委审核同意后,报国务院批准。

第三章 证券交易所的职能
第十条 证券交易所应当创造公开、公平、公正的市场环境,保证证券市场的正常运行。
第十一条 证券交易所的职能包括:
(一)提供证券交易的场所和措施;
(二)制定证券交易所的业务规则;
(三)接受上市申请、安排证券上市;
(四)组织、监督证券交易;
(五)对会员进行监管;
(六)对上市公司进行监管;
(七)设立证券登记结算机构;
(八)管理和公布市场信息;
(九)证券委许可的其他职能。
第十二条 证券交易所不得或者间接从事:
(一)以营利为目的的业务;
(二)新闻出版业;
(三)发布对证券价格进行预测的文字的资料;
(四)为他人提供担保;
(五)未经证券委批准的其他业务。
第十三条 证券交易所上市新的证券交易品种,应当报证监会批准。
第十四条 证券交易所以联网等方式为非本所上市的证券交易品种提供证券交易服务,应当报证监会批准。
第十五条 证券交易所应当在其职能范围内制定和修改业务规则。证券交易所制定和修改业务规则,由证券交易所理事会通过,报证监会批准。
证券交易所的业务规则包括上市规则、交易规则、会员管理规则及其他与证券交易活动有关的规则。

第四章 证券交易所的组织
第十六条 证券交易所设会员大会、理事会和专门委员会。
第十七条 会员大会为证券交易所的最高权力机构。会员大会有以下职权:
(一)制定和修改证券交易所章程;
(二)选举和罢免会员理事;
(三)审议和通过理事会、总经理的工作报告;
(四)审议和通过证券交易所的财务预算、决算报告;
(五)决定证券交易所的其他重大事项。
章程的制定和修改经会员大会通过后,报证券委批准。
第十八条 会员大会由理事会召集,每年召开一次。有下列情形之一的,应当召开临时会员大会:
(一)理事人数不足本办法规定的最低人数;
(二)占会员总数三分之一以上的会员请求;
(三)理事会认为必要。
第十九条 会员大会有三分之二以上会员出席,其决议须经出席会议的过半数以上会员表决通过后方为有效。
会员大会结束后十日内,证券交易所应当将大会全部文件及有关情况报证监会备案。
第二十条 理事会是证券交易所的决策机构,每届任期三年。理事会的职责是:
(一)执行会员大会的决议;
(二)制定、修改证券交易所的业务规则;
(三)聘任总经理和副总经理;
(四)审定总经理提出的工作计划;
(五)审定总经理提出的财务预算、决算方案;
(六)审定对会员的接纳;
(七)审定对会员的处分;
(八)根据需要决定专门委员会的设置;
(九)会员大会授予的其他职责。
第二十一条 证券交易所理事会由七至十三人组成,其中非会员理事人数不少于理事会成员总数的三分之一,不超过理事会成员总数的二分之一。
会员理事由会员大会选举产生。非会员理事由证监会委派。
理事连续任职不得超过两届。
理事会会议至少每季度召开一次。会议须有三分之二以上理事出席,其决议应当经出席会议的三分之二以上理事表决同意方为有效。理事会决议应当在会议结束后两个工作日内报证监会备案。
第二十二条 理事会设理事长一人,副理事长一至二人。理事长、副理事长由证监会提名,商证券交易所所在地人民政府后,由理事会选举产生。总经理应当是理事会成员。
第二十三条 理事长负责召集和主持理事会会议。理事长因故临时不能履行职责时,由理事长指定的副理事长代其履行职能。
理事长担任会员大会期间的会议主席。
理事长不得兼任证券交易所总经理。
第二十四条 证券交易所设总经理一人,副总经理一至三人。总经理、副总经理由证监会提名,商证券交易所所在地人民政府后,由理事会聘任。总经理、副总经理不得由国家公务员兼任。
第二十五条 总经理、副总经理任期三年。总经理连续任职不得超过两届。总经理在理事会领导下负责证券交易所的日常管理工作,为证券交易所的法定代表。总经理因故临时不能履行职责时,由总经理指定的副总经理代其履行职责。
第二十六条 理事会设监察委员会,每届任期三年。监察委员会主席由理事长兼任。监察委员会对理事会负责,行使下列职权:
(一)监察证券交易所高级管理人员和其他工作人员遵守国家有关法律、法规、规章、政策和证券交易所章程、业务规则的情况
(二)监察高级管理人员执行会员大会、理事会决议的情况;
(三)监察证券交易所的财务情况;
(四)证券交易所章程规定的其他职权。
第二十七条 根据需要,理事会可以下设其他专门委员会。
各专门委员会的职责、任期和人员组成等事项,应当在证券交易所章程中作出具体规定。
各专门委员会的经费应当纳入证券交易所的预算。
第二十八条 有下列情形之一的,不得招聘为证券交易所从业人员,不得担任证券交易所高级管理人员:
(一)犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪,或者因犯罪被剥夺政治权利;
(二)因违法、违纪行为被解除职务的证券经营机构或者其他金融机构的从业人员,自被解除职务之日起未逾五年;
(三)因违法行为被撤消资格的律师、注册会计师、或者法定资产评估机构、验资机构的专业人员,自被撤消资格之日起未逾五年;
(四)担任因违法行为被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人、并对该公司、企业被吊销营业执照负有个人责任的,自被吊销营业执照之日起未逾五年;
(五)担任因经营管理不善而破产的公司、企业的董事、厂长或者经理、并对该公司、企业的破产负有个人责任的,自破产之日起未逾五年。
(六)被开除的国家机关工作人员,自被开除之日起未逾五年;
(七)国家有关法律、法规、规章、政策规定的其他情况。
第二十九条 证券交易所高级管理人员的产生、聘任有不正当情况,或者前述人员在任期内有违反国家有关法律、法规、规章、政策和证券交易所章程、业务规则的行为,或者由于其他原因,不适宜继续担任其所担任的职务时,证监会有权解除有关人员的职务,并任命新的人选。如上述人员为证券交易所的正副理事长、正副总经理,由证监会提出意见,商证券交易所所在地人民政府后任免。

第五章 证券交易所对证券交易活动的监管
第三十条 证券交易所应当制定具体的交易规则。其内容包括:
(一)交易证券的种类和期限;
(二)证券交易方式和操作程序;
(三)证券交易中的禁止行为;
(四)清算交割事项;
(五)交易纠纷的解决;
(六)上市证券的暂停、恢复与取消交易;
(七)证券交易所的开市、收市、休市及异常情况的处理;
(八)交易手续费及其他有关费用的收取方式和标准;
(九)对违反交易规则行为的处理规定;
(十)证券交易所证券交易信息的提供和管理;
(十一)其他需要在交易规则中规定的事项。
第三十一条 证券交易所应当公布即时行情,并按日制作证券行情表,记载下列事项,以适当方式公布:
(一)上市证券的名称;
(二)开市、最高、最低及收市价格;
(三)与前一交易日收市价比较后的涨跌情况;
(四)成交量、值的分计及合计;
(五)股价指数及其涨跌情况;
(六)证监会要求公开的其他事项。
第三十二条 证券交易所应当就其市场内的成交情况编制日报表、周报表、月报表和年报表,并及时向社会公布。
第三十三条 证券交易所应当在业务规则中对证券交易合同的生效和废止条件作出详细规定,并维护在本证券交易所达成的证券交易合同的有效性。
第三十四条 证券交易所应保证投资者有平等机会获取证券市场的交易行情和其他公开披露的信息,并有平等的交易机会。
第三十五条 证券交易所有权依照有关规定,暂停或者恢复上市证券的交易,暂停交易的时间超过一个交易日时,应当报证监会备案;暂停交易的时间超过五个交易日时,应当事先报证监会批准。
证监会有权要求证券交易所暂停或者恢复上市证券的交易。
第三十六条 证券交易所应当建立市场准入制度。并根据证券法规的规定或者证监会的要求,限制或者禁止特定证券投资者的证券交易行为。
除上述情况外,证券交易所不得限制或者禁止证券投资者的证券买卖行为。
第三十七条 证券交易所及其会员应当妥善保存证券交易中产生的委托资料、交易记录、清算文件等,并制定相应的查询和保密管理措施。
证券交易所应当根据需要制定上述文件的保存期,并报证监会批准。重要文件的保存期应当不少于二十年。
第三十八条 证券交易所应当保证其业务规则得到切实执行,对违反业务规则的行为要及时处理。
对国家有关法律、法规、规章、政策中规定的有关证券交易的违法、违规行为,证券交易所负有发现、制止和上报的责任,并有权在职责范围内予以查处。
第三十九条 证券交易所应当建立符合证券市场监督管理和实时监控的计算机系统,并设立负责证券市场监管工作的专门机构。
证监会可以要求证券交易所之间建立以市场监管为目的的信息交换制度和联合监管制度,共同监管跨市场的不正当交易行为,控制市场风险。

第六章 证券交易所对会员监管
第四十条 证券交易所应当制定具体的会员管理规则。其内容包括:
(一)取得会员资格的条件和程序;
(二)席位管理办法;
(三)与证券交易和清算业务有关的会员内部监督、风险控制、电脑系统的标准及维护等方面的要求;
(四)会员的业务报告制度;
(五)会员所派出市代表在交易场所内的行为规范;
(六)会员及其出市代表违法、违规行为的处罚;
(七)其他需要在会员管理规则中规定的事项。
第四十一条 证券交易所接纳的会员应当是有权部门批准设立并具有法人地位的境内证券经营机构。
第四十二条 证券交易所接纳或者开除会员应当在决定后的五个工作日内向证监会备案;决定接纳或者开除正式会员以外的其他会员应当在履行有关手续五个工作日之前报证监会备案。
第四十三条 证券交易所必须限定交易席位的数量。证券交易所设立普通席位以外的席位应当报证监会批准。证券交易所调整普通席位和普通席位以外的其他席位的数量,应当事先报证监会批准。
第四十四条 证券交易所应当对会员取得的交易席位实施严格管理。会员转让席位必须按照证券交易所的有关管理规定由交易所审批。严禁会员将席位全部或者部分以出租或者承包等形式交由其他机构和个人使用。
第四十五条 证券交易所应当根据国家关于证券经营机构证券自营业务管理的规定和证券交易所业务规划,对会员的证券自营业务实施下列监管:
(一)要求会员的自营买卖业务必须使用专门的股票帐户和资金帐户,并采取技术手段严格管理;
(二)检查开设自营帐户的会员是否具备规定的自营资格;
(三)要求会员按月编制库存证券报表,并于次月5日前报送证券交易所;
(四)对自营业务规定具体的风险控制措施,并报证监会备案;
(五)每年6月30日和12月31日过后的30日内向证监会报送各家会员截止该日的证券自营业务情况;
(六)其他监管事项。
第四十六条 证券交易所应当在业务规划中对会员代理客户买卖证券业务做出详细规定,并实施下列监管:
(一)制定会员与客户所签订的代理协议的格式并检查其内容的合法性;
(二)规定接受客户委托的程序和责任,并定期抽查执行客户委托的情况;
(三)要求会员每月过后5日内就其交易业务和客户投诉等情况提交报告,报告格式和内容由证券交易所报证监会批准后颁布。
第四十七条 证券交易所每年应当对会员的财务状况、内部风险控制制度以及遵守国家有关法规和证券交易所业务规则等情况进行抽样或者全面检查,并将检查结果上报证监会。
第四十八条 证券交易所有权要求会员提供有关业务的报表、帐册、交易记录及其他文件、资料。
第四十九条 证券交易所会员应当接受证券交易所的监督管理,并主动报告有关问题。
第五十条 证券交易所可以根据证券交易所章程和业务规则对会员的违规行为进行制裁。

第七章 证券交易所对上市公司的监管
第五十一条 证券交易所应当根据有关法律、行政法规的规定制定具体的上市规则。其中内容包括:
(一)证券上市的条件、申请和批准程序以及上市协议的内容及格式;
(二)上市公告书的内容及格式;
(三)上市推荐人的资格、责任、义务;
(四)上市费用及其他有关费用的收取方式和标准;
(五)对违反上市规则行为的处理规定;
(六)其他需要在上市规则中规定的事项。
第五十二条 证券交易所应当与上市公司订立上市协议,确定相互间的权利义务关系。上市协议的内容与格式应当符合国家有关法律、法规、规章、政策的规定,并报证监会备案。
交易所与任何上市公司所签上市协议的内容与格式均应一致;确需与某些上市公司签署特殊条款时,报证监会批准。
上市协议应当包括下列内容:
(一)上市费用项目和数额;
(二)证券交易所为公司证券发行、上市所提供的技术服务;
(三)要求公司指定专人负责证券事务;
(四)上市公司定期报告、临时报告的报告程序及回复交易所质询的具体规定;
(五)股票停牌事宜;
(六)协议双方违反上市协议的处理;
(七)仲裁条款;
(八)证券交易所认为需要在上市协议中明确的其他内容。
第五十三条 证券交易所应当建立上市推荐人制度,保证上市公司符合上市要求,并在上市后由上市推荐人指导上市公司履行相关义务。
证券交易所应当监督上市推荐人切实履行业务规则中规定的相关职责。上市推荐人不按规定履行职责的,证券交易所有权根据业务规则的规定对上市推荐人予以处分。
第五十四条 证券交易所应当根据证监会统一制定的格式和证券交易所有关业务规则,复核上市公司的配股说明书、上市公告书等与募集资金及证券上市直接相关的公开说明文件,并监督上市公司按时公布。证券交易所可以要求上市公司或者上市推荐人就上述文件做出补充说明并予以公布。
第五十五条 证券交易所应当督促上市公司按照规定的报告期限和证监会统一制定的格式,编制并公布年度报告、中期报告,并在其公布后进行检查,发现问题应当根据有关规定及时处理。证券交易所应当在报告期结束后二十个工作日内,将检查情况报告证监会。
第五十六条 证券交易所应当审核上市公司编制的临时报告。临时报告的内容涉及《公司法》、国家证券法规以及公司章程中规定需要履行审批程序的事项或者涉及应当报证券委、证监会批准的事项,证券交易所应当在确认其已履行规定的审批手续后,方可准予其公布。
第五十七条 出现以下情况之一的,证券交易所应当暂停上市公司的股票交易,并要求上市公司立即公布有关信息:
(一)该公司股票交易发生异常波动;
(二)有投资者发出收购该公司股票的公开要约;
(三)上市公司依据上市协议提出停牌申请;
(四)证监会依法作出暂停股票交易所决定时;
(五)证券交易所认为必要时。
第五十八条 证券交易所应当设立上市公司股东持股情况的档案资料,并根据国家有关法律、法规、规章、政策对股东持股数量及其买卖行为限制规定,对上市公司股东在交易过程中的持股变动情况进行即时统计和监督。上市公司股东因持股数量变动而产生信息披露义务的,证券交易所应当在其履行信息披露之前,限制其继续交易该股票,督促其及时履行信息披露义务,并立即向证监会报告。
第五十九条 证券交易所应当采取必要的技术措施,将上市公司尚未上市流通股份与其己上市流通股份区别开来,未经证券委批准,不得准许尚未上市流通股份进入交易系统。
第六十条 证券交易所应当采取必要的措施,保证上市公司董事、监事、经理不得卖出本人持有的本公司股票。
第六十一条 上市公司应当建立上市公司信息统计系统,并按照交易所的要求及时报送、公布有关统计资料。
第六十二条 证券交易所对上市公司未按规定履行信息披露义务的行为,可以按照上市协议的规定予以处理,并可以就其违反证券法规的行为提出处罚意见,报证监会予以处罚。
第六十三条 证券交易所应当比照本章的有关规定,对其他上市证券的发行人进行监管。

第八章 证券登记结算机构
第六十四条 证券交易所应当设立一个证券登记结算机构,为证券的发行和在证券交易所的证券交易活动提供集中的登记、存管、结算与交收服务。
第六十五条 证券登记结算机构的注册资本应当不低于一亿元人民币。
第六十六条 证券登记结算机构应当为证券市场提供安全、公平、高效的服务,并接受证券交易所对其业务活动的监督。
第六十七条 证券登记结算机构的业务范围和职能包括:
(一)股权登记;
(二)证券持有人名册登记和证券帐户的设立;
(三)记名证券的存管和过户;
(四)证券交易所的所有上市品种交易后的结算与交收;
(五)代理证券的还本付息或者权益分派及其他代理人服务;
(六)实物证券的保管;
(七)与上述业务有关的咨询、培训等服务;
(八)证监会批准的其他业务。
第六十八条 证券登记结算机构应当在其职能范围内制定和修改章程和业务规则,报证监会批准后生效。
证券登记结算机构的总经理、副总经理应当经证监会进行资格确认。
第六十九条 证券登记结算机构应当建立为证券交易所的上市证券的交易提供集中的登记、存管、结算和交收服务的系统(以下简称结算系统),有必备的电脑、通讯设备,有完整的数据安全保护和数据备份措施,确保证券登记、存管、结算交收资料和电脑、通讯系统的安全。
第七十条 证券登记结算机构可以通过签订协议的方式委托其他证券登记结算机构代理上市证券的部分登记、存管、结算和交收服务。
第七十一条 证券登记结算机构应当与证券交易所签订业务协议,并报证监会备案。
第七十二条 证券交易所的会员为参加证券交易所交易市场的交易而缴存的清算头寸、清算交割准备金,应当由证券登记结算机构专项存储。证券登记结算机构应当在业务规则中明确上述资金的用途及收取标准,并对上述资金严格管理,不挪作他用。
证券登记结算机构应当设立结算系统风险保证基金,并建立一套完整的风险管理系统,保证证券交易与结算交收的连续性和安全性。结算系统风险保证金的构成和使用原则应当在证券登记结算机构的业务规则中做出明确规定。
第七十三条 证券登记结算机构应当依据与证券发行人签订的服务合同,定期或者不定期地向证券发行人提供证券持有人名册及其他有关资料。有无纸化发行和交易的条件下,证券登记结算机构提供的证券持有人名册是证明证券持有人权益的有效凭证。证券登记结算机构应当确保证券持有人名册的合法性、真实性和完整性。任何机构和个人不得伪造、篡改、损毁证券持有人名册及其他相关资料。
第七十四条 证券登记结算机构有权拒绝任何单位或者个人查询证券持有人名册及其相关资料,但下列情况除外:
(一)证券持有人本人或者委托经公证的受托人查询;
(二)依本办法第七十三条向证券发行人提供证券持有人名册及其他有关资料;
(三)证监会及其授权部分、人民法院、人民检察院及其他国家机关依照法律、法规的规定和程序进行的查询和取证。
第七十五条 证券登记结算机构应当按照证监会的规定,建立和健全本机构的业务、财务和安全防范等内部管理制度和工作程序,并报证监会备案。
证券登记结算机构应当委善保存证券登记、存管、结算和交收业务中形成的原始凭证,根据需要制定保存期,并报证监会批准。重要文件的保存期应当不少于二十年。会计凭证和报表按财政部门的规定办理。
第七十六条 证券登记结算机构管理人员及工作人员的任职条件比照本办法第二十八条的规定执行。
第七十七条 证券登记结算机构申请歇业、解散,在根据法定程序办理手续的同时,应当报证监会备案。

第九章 管理与监督
第七十八条 证券交易所不得以任何方式转让其依照本办法取得的设立及业务许可。
第七十九条 证券交易所、证券登记结算机构的高级管理人员对其任职机构负有诚实信用的义务。
证券交易所、证券登记结算机构的总经理离任时,交易所理事会应当聘请地方审计局或者具有从事证券相关业务资格的会计师事务所进行总经理离任审计。交易所聘请的审计机构应当报证监会认可。
第八十条 证券交易所、证券登记结算机构的总经理、副总经理不得在任何营利性组织、团体和机构中兼职。证券交易所的非会员理事及其他工作人员不得以任何形式在证券交易所会员公司兼职。
第八十一条 证券交易所、证券登记结算机构的高级管理人员及其他工作人员不得以任何方式泄漏或者利用内幕信息,不得以任何方式从证券交易所的会员、上市公司获取利益。
第八十二条 证券交易所、证券登记结算机构的高级管理人员及其他工作人员在履行职责时,遇到本人或者其亲属等有利害关系情形的,应当回避。具体回避事项由其章程、业务规则规定。
第八十三条 证券交易所、证券登记结算机构收取的各种资金和费用应当严格按照规定用途使用,并制定专项管理规则进行管理,不得挪作他用。
证券交易所的收支结余不得分配给会员。
上述各费用收取标准及收取方式应当报收费主管部门备案。
第八十四条 证券交易所、证券登记结算机构应当履行下列报告义务:
(一)每一财政年度终了后三个月内向证监会提交经具有证券从业资格的会计师事务所审计的财务报告,同时抄送证券交易所所在地人民政府。
(二)每一季度结束后十五日内,第一年度结束后三十日内,就业务情况、国家有关法律、法规、规章、政策的执行情况等向证监会提交季度、年度工作报告,同时抄送证券交易所所在地人民政府。
(三)国家其他有关法律、法规、规章、政策及本办法其他条款中规定的报告事项;
(四)证监会要求的其他报告事项。
第八十五条 遇有重大事项,证券交易所应当随时向证监会报告,必要时报证券交易所所在地人民政府备案。
前款所称重大事项包括:
(一)发现证券登记结算机构、证券交易所会员、上市公司、证券投资者和证券交易所工作人员存在或者可能存在严重违反国家有关法律、法规、规章、政策的行为;
(二)发现证券市场中存在产生严重违反国家有关法律、法规、规章、政策的行为的潜在风险;
(三)证券市场中出现国家有关法律、法规、规章、政策未作明确规定,但会对证券市场产生重大影响的事项;
(四)证券交易所因不可抗力导致停市,或者为维护证券交易正常秩序采取技术性停市措施;
(五)执行国家有关法律、法规、规章、政策过程中,需由证券交易所做出重大决策的事项;
(六)证券交易所认为需要报告的其他事项;
(七)证监会规定的其他事项。
第八十六条 证券交易所、证券登记结算机构应当根据证监会的要求,向证监会及证券交易所所在地人民政府提供证券市场信息、业务文件和其他有关的数据、资料。
第八十七条 证监会有权要求证券交易所提供会员和上市公司的有关资料。
第八十八条 证监会有权要求证券交易所和证券登记结算机构对其章程和业务规则进行修改。
第八十九条 证监会有权派员监督检查证券交易所和证券登记结算机构的业务、财务状况,或者调查其他有关事项。上述检查人员在执行检查任务时应当出示合法证明文件。
第九十条 证券交易所、证券登记结算机构涉及诉讼,上述机构的高级管理人员因履行职责涉及诉讼或者依照国家有关法律、法规、规章应当受到解除职务的处分时,证券交易所应当及时向证监会报告。

第十章 罚则
第九十一条 证券交易所违反本办法第十二条的规定, 从事与其职能无关的业务的,由证监会限期改正;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第九十二条 证券交易所违反本办法第十三条和第十四条规定的,由证监会责令停止该交易品种的交易,并对交易所有关负责人给予纪律处分。
第九十三条 证券交易所违反本办法规定,在监管工作中不履行职责,或者不履行本办法规定的有关报告义务,由证监会责令限期改正,并给予通报批评。
后果严重,影响证券交易活动正常开展的,证监会有权责令证券交易所限期停业整顿,并报证券委备案。
第九十四条 证券登记结算机构违反本办法规定,证监会可以责令证券交易所按证券交易所与证券登记结算机构签订的业务协议对证券登记结算机构进行处罚,或者由证监会按照国家有关规定进行处罚。
第九十五条 证券交易所存在下列情况时,由证监会对有关高级管理人员视情节轻重分别给予警告、记过、记大过、撤职等行政处分,并责令证券交易所对有关的业务部门负责人给予纪律处分;造成严重后果的,由证监会按本办法第二十九条的规定处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究有关责任人员的刑事责任:
(一)对国家有关法律、法规、规章、政策和证券委、证监会颁布的制度、办法、规定不传达、不执行;
(二)对工作不负责任,管理混乱,致使有关业务制度和操作规程不健全、不落实;
(三)对证监会的监督检查工作不接受、不配合;对工作中发现的重大隐患、漏洞不重视、不报告、不及时解决;
(四)对在证券交易所内发生的违规行为未能及时采取有效措施予以制止或者查处不力。
第九十六条 证券交易所的任何工作人员有责任拒绝执行任何人员向其下达的违反国家有关法律、法规、规章、政策和证券交易所有关规定的工作任务,并有责任向其更高一级领导和证监会报告具体情况。没有拒绝执行上述工作任务,或者虽拒绝执行但没有报告的,要承担相应责任。
第九十七条 证券交易所会员、上市公司违反国家有关法律、法规、规章、政策和证券交易所章程、业务规则的规定,并且证券交易所没有履行规定的监督管理责任的,证监会有权按照本办法的有关规定,追究证券交易所和证券交易所有关高级管理人员和直按责任人的责任。
第九十八条 证券交易所应当在其职责范围内,及时向证监会报告其会员、上市公司及其他人员违反国家有关法律、法规、规章、政策的情况;国家有关法律、法规、规章授权由证券交易所处罚,或者按照证券交易所章程、业务规则、上市协议等证券交易所可以处罚的,证券交易所有权按有关规定予以处罚,并报证监会备案;国家有关法律、法规、规章规定由证券交易所处罚的,证券交易所可以向证监会提出处罚建议。
证监会可以要求证券交易所对其会员、上市公司进行处罚。
第九十九条 证券交易所、证券交易所会员、上市公司违反本办法规定,直接责任人和与直接责任人有直接利益关系者因此而形成的非法获利或者避损,由证监会予以没收并处以相当于非法获利或者避损金额一至三倍的罚款。

第十一章 附则
第一百条 本办法下列用语的含义:
(一)“上市”是指证券发行人经批准后将其证券在证券交易所挂牌交易。
(二)“上市公告书”是指上市公司按照国家有关法律、法规、规章、政策和证券交易所业务规则的要求,于其证券上市前,就其公司及证券上市的有关事宜,通过指定的报刊向社会公众公布的信息披露文件。
(三)“上市费用”是指上市证券的发行人按照证券交易所的业务规则,就其证券上市向证券交易所交纳的费用。
(四)“上市推荐人”是指由证券交易所认可的、协助证券发行人申请其证券上市的证券交易所正式会员。
(五)“席位费”是指证券交易所会员按照证券交易所章程、业务规则向证券交易所交纳的交易席位使用费。
(六)“证券交易所高级管理人员”是指证券交易所的理事、总经理、副总经理和专门委员会委员。
(七)“证券登记结算机构”是指由证券交易所设立不以营利为目的,为证券的发行和在证券交易所的证券交易活动提供集中的登记、存管、结算与交收服务的证券中介服务机构。
本办法未作定义的用语的含义,依照国家其他有关法律、法规、规章、政策中的定义确定。
第一百零一条 本办法由证券委负责解释。
第一百零二条 本办法自发布之日起施行。一九九三年七月七日证券委发布的《证券交易所管理暂行办法》同时废止。


企业所得税检查工作管理办法(试行)

国家税务总局


企业所得税检查工作管理办法(试行)

第一章 总则
第一条 为加强企业所得税检查工作,促进企业所得税管理规范化,保证企业所得税法规、规章的正确贯彻执行,根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国企业所得税暂行条例》的有关规定,制定本办法。
第二条 本办法适用于税务机关对企业所得税纳税人(以下简称纳税人)实施的企业所得税检查工作,包括企业所得税日常检查和企业所得税专项检查。
第三条 企业所得税检查是指税务机关依照有关的税收法律、法规和规章,对纳税人特定时期(通常指一个或几个纳税年度)申报缴纳企业所得税情况进行的检查和处理工作,目的是防范和查处纳税人偷逃企业所得税的行为或避税行为。
第四条 企业所得税日常检查是指税务机关根据年度检查工作计划,对纳税人以前年度申报缴纳企业所得税情况进行的全面例行检查。企业所得税专项检查是指税务机关根据上级税务机关指定的对象、范围或企业所得税纳税事项,对有关纳税人一定期间申报缴纳企业所得税情况进行的有针对性的检查。
第五条 企业所得税检查是企业所得税管理工作的重要组成部分。根据企业所得税规范化管理的要求,抓好企业所得税检查工作是各级税务机关的重要职责。企业所得税检查工作可分为确定检查对象的规划选案、检查工作的组织实施和检查工作的审理终结等环节。
第六条 企业所得税检查原则上应该在纳税人年度企业所得税申报结束之后进行。
第七条 企业所得税检查的选案、实施和审理终结职能应当适当分离。
第八条 国家税务局和地方税务局应按企业所得税征收管理职责范围划分检查权限。企业所得税检查原则上由企业经营管理所在地主管税务机关组织实施;企业所得税检查权发生争议的,由有关税务机关本着有利检查的原则协商确定;协商未能取得一致意见的,报上级税务机关裁定。

第二章 规划选案
第九条 税务机关应制定企业所得税检查计划。企业所得税日常检查计划由主管税务机关制定,专项检查计划由上级税务机关制定。
第十条 企业所得税日常检查是企业所得税检查工作的重点,企业所得税日常检查对象的确定,要逐步实现以规定指标和项目由计算机处理分析选案为主,以随机抽样为辅。为提高企业所得税日常检查工作质量,各地应逐步建立企业所得税申报的计算机处理分析系统,采用科学的综合性指标进行选案。税务机关应根据计算机储存的数据信息,计算出企业所得税申报纳税的有关逻辑性、趋势性和合理性指标,以相关指标的重要性为权数,建立企业所得税日常检查选案的计分系统。有关分值标准要逐步建立完善,实现专业化管理,不断研究、修正,对分值标准要建立保密制度,要实行档案化管理。
第十一条 对暂不具备计算机处理分析选案条件的地区,可继续采用人工归集分析方法确定企业所得税日常检查的对象。采用人工归集分析方法选案,负责选案的人员应具备一定的企业所得税征收管理工作经验。
第十二条 企业所得税专项检查是企业所得税日常检查的必要补充。企业所得税专项检查应根据以前年度企业所得税汇算清缴和日常检查中反映的问题,根据企业所得税政策法规变化的情况,通过有针对性的调查研究,确定专项检查的范围、对象和内容。
第十三条 税务机关在确定年度企业所得税检查工作计划时,要根据检查人员配备情况,综合考虑企业所得税日常检查和专项检查,企业所得税检查和其他税种的检查的工作量。对纳税人同一纳税年度的企业所得税检查,原则上不得重复进行;对重点税源大户和上市股份公司可每个纳税年度检查一次;对其他纳税人每三个纳税年度至少检查一次。

第三章 组织实施
第十四条 主管税务机关要统一调配力量组织实施企业所得税检查,将参加检查的人员划分为若干检查小组,把检查任务具体落实到检查小组,每个检查小组至少由2个以上检查人员组成。
第十五条 检查小组在实施检查前要详细了解被检查纳税人的基本情况,包括生产经营情况、财务管理情况、同业经营情况、企业所得税纳税情况、以前年度的企业所得税和其他税种检查发现的问题,确定企业所得税检查的范围、重点、策略、时间、进度、人员分工等。
第十六条 企业所得税检查应区别纳税人的情况,分别实施案头审核、调账检查和实地检查。
第十七条 企业所得税的案头审核是对纳税人填报的企业所得税申报表及附表资料的审查核对和税额评定。企业所得税的案头审核以数据验算和指标分析复核为主。对企业所得税申报表的有关收入、扣除项目或政策运用有疑问的,主管税务机关可向纳税人发出问询函,实施函查,要求纳税人作出说明或补充资料。
第十八条 企业所得税的调账检查是将纳税人的账簿、凭证和有关资料,调到税务机关进行检查。对内部管理制度健全、财务管理规范、账证完整的纳税人,应尽可能实行调账检查。
第十九条 企业所得税的实地检查是税务检查人员深入纳税人的经营管理现场进行检查。对内部管理制度不健全的纳税人,或内部管理制度健全,但因种种原因不能调账检查的纳税人,可进行实地检查。
第二十条 实施企业所得税检查要详细查阅纳税人的账簿、凭证;查阅与生产经营有关的重要文件,如供销合同、董事会或企业经理会议记录;与有关人员进行座谈;如有必要,可对相关实物资产进行盘点、核对。
第二十一条 企业所得税检查必须保留完整的检查工作底稿。企业所得税检查工作底稿是企业所得税检查人员在实施检查过程中形成的全部工作记录和取得的证据、资料。包括具体检查计划、检查过程记录、检查发现问题和证据、初步处理意见和政策依据。
第二十二条 企业所得税检查主要是对纳税人应纳税收入总额、准予扣除项目、适用税率及优惠政策的合理性、合法性和真实性进行的审核和检查。根据纳税人的具体情况可以实施全面检查,也可以抽查。
第二十三条 收入总额的检查范围包括纳税人取得的一切收入。收入总额检查的目标是,确定应税收入的完整性,检查纳税人是否有隐瞒未申报的应纳税收入;确定应税收入的确认的合法性,检查纳税人应税收入的确认是否符合企业所得税法规和规章规定的实现原则和方法,有否推迟或提前确认收入的情况;确定应税收入与非应税收入划分的准确性,检查纳税人有否将应税收入作为非应税收入申报的情况。
第二十四条 准予扣除项目的检查范围包括对纳税人申报的与应纳税收入有关的全部扣除项目。扣除项目检查的目标是,确定申报的扣除项目的真实性,检查纳税人有否虚报扣除;确定申报的扣除项目与应纳税收入的配比性,检查纳税人有否将非应税收入的费用申报为与应税收入有关的扣除,有否将资本性支出作为期间费用扣除等;确定申报的扣除项目的必要性、合理性,检查纳税人申报的扣除项目是否是为取得应纳税收入的正常支出,是否符合会计惯例和经营常规,是否符合企业所得税法规、规章规定的标准。
第二十五条 企业所得税税率和优惠政策的检查范围包括纳税人适用的税率和优惠政策。检查目标是,确定纳税人申报的适用税率和优惠政策的合法性,检查纳税人有否错用税率和优惠政策的情况;确定纳税人适用的优惠政策是否符合规定的批准程序等。

第四章 审理终结
第二十六条 企业所得税检查实施完成后,对未发现纳税人有违反企业所得税法规和规章的行为或偷逃税等问题的,检查小组应及时填写检查终结结论,经业务管理部门审核,税务机关主管负责人签字,加盖税务机关公章后,书面通知纳税人。对企业所得税检查中发现的一般性违法问题,凡不需要立案查处的,检查完毕后,由检查小组填写税务检查处理决定书,经业务管理部门审核,按规定程序报批后,通知纳税人执行。对检查中发现需要立案处理的问题,检查小组长应按规定程序填制税务检查报告,送交审理部门进行审理,审理部门按规定审理完毕后,填制税务处理决定书,经审批后,由有关部门执行。对涉嫌构成犯罪的,经批准,填制税务违法案件移送书,移交有关部门处理。
第二十七条 企业所得税检查结束后,有关业务管理部门应认真分析检查中发现的问题,对属于税务部门内部管理方面的问题,应及时整顿改进企业所得税管理工作;对属于纳税人方面的问题,应有针对性地加强宣传辅导;对属于政策方面的漏洞应及时向上级税务机关汇报。
第二十八条 各级税务机关应在每年年终对上一年度企业所得税检查工作情况进行认真总结,并以书面形式,逐级上报。省级税务机关应在每年3月底之前将全省(自治区、直辖市、计划单列市)上年企业所得税检查总结报告报送国家税务总局(所得税管理司)。企业所得税检查总结报告应包括企业所得税专项检查落实情况、企业所得税日常检查的总户数、查补的企业所得税税款、检查中发现的主要问题和典型案例以及政策建议等。

第五章 附则
第二十九条 本办法由国家税务总局负责解释,各省(自治区、直辖市和计划单列市)税务机关可以根据本地情况,制定贯彻落实本办法的补充规定。
第三十条 本办法自发布之日起执行。



从西方公共制度的演变看我国公务员管理法治
姚子煦
摘 要:建立和推行国家公务员制度,是党和国家的重大决策,是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立,是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系,我国公务员制度仍有诸多弊端,《公务员法》亟待出台。
公务员管理法治,是指国家通过法律、法规和规章,对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。
根据权力的来源不同,在西方国家,国家公务员分为政务类公务员(通常称为政务官)和事务类公务员(通常称为文官)两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员,以及其他政治性较强的行政人员;事务(业务)内公务员通常是指通过竞争考试任职,政治上保持中立,无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中,对文官选任和管理的制度称为文官制度。
一、全球公务员制度改革大背景
全球化趋势日益加快,世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌,传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面,不得不引入新的管理模式和方法;无论是在组织结构上还是在管理上,都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国,如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮,如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点,已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来,逐步形成了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中,并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公务员管理制度,是在借鉴了中国文官制度,特别吸收科举考试制度精华的基础上,在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中,经历了几十年的探索和斗争,才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间,国家公务员制度仍在进行着积极的改革,以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革,是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物,它为政府的改革开辟了道路,成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。
公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后,资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产,政府的社会管理内容日益扩大,功能分化明确,客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家;二是为了保证社会生产力,资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府,要求政府的公职向国家社会公开,赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会,这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。
国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后,随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后,政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时,将官职作为战利品,合法、公开地进行分赃,给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移,因此,在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职,甚至卖官鬻爵的现象,权力与金钱的交易泛滥于世,腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭.处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性,随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏,效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式,使大量无能之辈充斥政府,使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的,他们强烈要求政治改革,改革分赃和恩赐的用人制度。
国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权,人人生而平等”的思想,为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围,为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中,英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义,提供了人才公平、平等、竞争发展的环境,它主张:第一,所有公务员个人求职者,不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷,都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用,必须向全体人民公布,任何一级职位都对符合报考条件的人开放,进行公开的竞争性考试,选用成绩优秀者。第二,凡通过文官考试录用的官员,不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害,保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度,禁止参加竞选等政治活动,禁止进行金钱的授受。第三,公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献,公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四,实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》,提出了政治与行政的二分法,为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。
美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类,试图建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效测量指标,人员编制定量,并实行同工同酬的规范管理制度,使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂,这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议,到地方政府(芝加哥市)首先运作,再到美国国会讨论,1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》,并成立了人事分类委员会,推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法,对分类结构进行了重新调整。
1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年,卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革,通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广,供了人才公平、平等、竞争发展的环境,功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有:第一,确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制,工作表现和业绩不良者,必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制,除一部分基本工资外,另一部分工资为“可比性工资”,其数额由工作成绩来决定。第二,强调公务员工作中的道德素质和品质,要求公务员应保持高度的正直、高尚行为,要关心公众利益。第三,改革高级公务员的职位分类制度,设立“高级行政职位”(Senior Executive System,简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位,计9200个,实行官随人走的品位分类方法,加大任用弹性,同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四,改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会,建立新的人事管理机构,即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限,扩大了政府各机关用人权。第五,建立了联邦文官学院,专门培训政府公务员,提高其绩效水平。第六,确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会,有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜,妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。
三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。
第一阶段,1984——1986年,起草《国家机关工作人员条例》;第二阶段,1986——1988年,正式确立和基本形成阶段;第三阶段,1988——1993年,具体实施的探讨阶段;第四阶段,1993——1996年底,在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。
《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果,它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来,经过几年的努力,我国公务员制度的推行取得了积极的成果,具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立,公务员制度体系已初步形成,公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全,坚持依法管理,传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破,公务员制度的价值和功能初步显现,公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是:1.在“三定”的基础上进行职位设置,明确各职位的职责条件和任职条件,并制定职位说明书。2.对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3.实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲,我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植,并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境,使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出,其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此,在实施过程中,公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是:1.制度本身的不完善、不健全问题依然很突出,公务员制度的法制建设尚有差距;2.职位分类不科学,公务员分类管理模式没有建立;3.由于政府职能转变,政府机构改革与人员分流困难重重,依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性,公务员制度管理中的优越性无从体现,制度优势尚有很大的发空间;4.有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析:1.我国市场经济的发育程度较低。2.低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会,低度的社会分化是中国传统社会的基本特征,并且一直得以延续到今。3.法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在,社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山,为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4.身份取向远远高于成就取向,从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现,公平竞争的用人环境明显缺失,导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国,总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大,政府职能过度膨胀。在这样的条件下,权力与资源高度集中于上级政府,但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配,这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路,我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状,制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度,其总法应该有个基本法律地位,而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系,如调任、回避、管理与监督单项尚待出台,单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见,在相当长的一段时期内,改革的方向和重点应该是基本法的建设,强化程序和其他规则的制约,形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧,另一方面,国内正处于转型时期,现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分,这是一种渐近式的自我完善的行政改革,新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化,它必须具备一定的灵活性,从而增强制度的活力,改进公共服务。在我国现阶段,公务员制度的灵活性体现为:政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应,既要保持优良传统,又要吸收新的成果。如:社区服务,推行社会服务,政务公开,电子政府,行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立,激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中,价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制,同时能充分发挥公务员的聪明才干,为我国的现代化做贡献,那么,德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前,西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果,即以政府行为结果的成败,作为衡量政府效率的标准,这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为,我国公务员制度在未来的制度设计中,需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性,避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率,从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则,并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度,这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为,有了测定的尺度,作决定就会相对简单——组织要么实现了目标,要么就没有。只有达到基线指标的用人单位,才能拥有人事权。这样,政府主管部门通过有条件的授权于用人单位,使其能拥有人事权,并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施,进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面,做那些不必要做的事”。我们可以看出,繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而,精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念,因为这是提高政府快速反应效能的基础,特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善,必须立足我国现有的基本国情,在短时期内建立起配套的规章制度,这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立,应该体现精简明确的原则,具有现实可行性,并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高,那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。

姚子煦:中山大学法学院2002级法律硕士
注 参考书目:
孙柏英等编著:《公共部门的人力资源管理》,中国人民大学出版社额,1999年3月
[美]罗纳德.克林格勒/约翰•纳尔班迪著:《公共部门人力资源管理:系统与战略》(第四版) ,中国人民大学出版社,2001年版
陈新民主编:《新人力资源管理》,中央编译出版社2002年版
徐颂陶:《中国人才战略与人力资源开发》,中国人事出版社,1998年3月版。
苏祖勤 徐军华著:《行政法治》,中国国际广播出版社,2002年2月版