城管公物警察权之分解研究：城市容貌
刘建昆
一、什么是城市容貌
城市容貌，又称为城市市容。1992年6月28日国务院令第101号发布《城市市容和环境卫生管理条例》并没有就其概念、范围作出清晰的说明，所以我们不测不参照《城市容貌标准》。1986年6月20日国家城乡建设环境保护部颁发《城市容貌标准》；现行的是2009年5月1日开始使用的国家标准。根据这个标准中的术语解释：城市容貌（urban appearance）是“城市外观的综合反映，是与城市环境密切相关的城市建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等构成的城市局部或整体景观。”
二、景观是否属于行政法上的公物
《城市市容和环境卫生管理条例》规定了一些对“城市市容”的保护条款。例如“一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。”再如：处罚“（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的”。甚至不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除，甚至强制拆除和罚款。
“容貌”“景观”都是名词。给与“市容”如此大强度的公物警察权保护，我们不禁要问，难道这属于一种新种类的公物吗？
三、城市容貌标准的范围
传统的公物以有体物为主，道路，桥梁，水体，空气，林木之类皆属之。无体的公物则有电磁波之类。表面上看景观很像一种新型的无体公物。台湾学者吴庚认为公物的特征“一系直接供公的目的使用，二系处于国家或其他行政主体支配之下”，似乎也说得通，但是还是感觉不对劲。我们不妨回过头再详细看看，所谓“城市容貌”到底包括什么？
1986版：“城市的道路、建筑物、公共设施、园林绿地、环境卫生、广告设置、各种标志、贸易市场、公共场所等有关市容市貌，均属本《标准》范围。”
2008版：“城市中的建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等的容貌，均适用本标准。
可以看出，经过二十多年的发展，城市容貌的范围有所扩大，重要的是，其范围似乎大多数是行政法上认可的，具体种类的公物，如道路、园林绿化、公共设施、城市水域（前几篇文章已经加以解释）。
既然可以分解，那么城市容貌就很难算上一种特定种类的公物，不过这种东西类似“环境”，可以看做“综合物”或者多种物的组合体。
四、几个相关问题
正如城市是一公物为骨架，城市容貌必然以公物容貌组合为主体，但显然不限于公物的容貌。将城市容貌的具体范围继续往下分解，直至特定的物，就会发现：
首先，城市公物警察权的分类和归属是否具有合理性。例如，针对同一个物违法行为的——如在城市树木上张贴野广告或者悬挂广告灯，被归入市容执法，而不是归入城市绿化执法。这虽然体现出环卫事业单位和园林事业单位在公物养护负担上的分工不同，但是对于公物警察权而言似乎没有必要。
其次，城市容貌中，有的物不是公物。城市街头存在大量不属于行政机关掌控下的公用设施，例如邮政设施，电网电杆，公用电话。尽管在我国，这些企业很大一部分仍然属于国有，但是，在私法上他们是独立的私法人，他们掌控的设施，虽然归入“城市容貌”，但是显然不是公物。还有纯粹私物。比如私有的建筑物、城市商店的招牌、霓虹灯，也当然不是公物，但是现行法律上，对这些物的乱贴乱画污损等行为，归于影响城市容貌而属于城管打击的对象（实质性损害则不能动用公物警察权，而只能动用狭义警察权），这是否意味着，这些物在一定程度上已经属于“他有公物”？
再次，对于城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外等，似乎也不属于公物，对其堆放、吊挂行为进行管制，并非完全基于公物管理的只能，更像一种基于与公物相邻关系的“役权”。类似的行为管制在设置户外广告方面也存在。
上述的是哪个问题，在公物法相关理论中虽然或多或少的有论述，但是论述不详尽，尤其是没有与城市管理中的公物相联系，一些具体的问题，有待我们更深入的从理论上加以探讨。而这正是学术的意义所在。
五、结论
正如“城市管理”这个词汇一样，“城市容貌”也是难以准确反应行政机关管理城市公物的行政权的本质：公物管理权、公物建设负担和公物警察权。应该说，《城市容貌标准》主要是对于城市公物建设、城市公物养护等提出的一些技术性标准。但是由于《城市市容和环境卫生条例》规定了不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除、罚款等措施,使这个标准进入了公物警察权的视野。
我们认为，这一规定并不科学。
首先，没有区别标准的强制性和推荐性，造成公物警察权的边界极为不清晰，极度扩大。实际上，很多的具体城市容貌标准并不是强制执行的。
其次，对于公物法上的公物，应当采用区别种类保护为原则，打击损坏、侵占、污损具体种类的公物如城市绿地、道路、设施等，足以保护城市容貌。
再次，没有重视软行政的作用。行政机关完全可以采取行政指导、行政奖励、行政契约等方式，督促和引导非公物设施的容貌标准执行，一些时候必要动用行政强制。